#Infierno en vida: las normas bolivianas que alientan el fuego en los bosques

• Texto y reportería: Iván Paredes y Silvana Vincenti

El infierno acabó con la comunidad Nueva Generación. El fuego no tuvo piedad en ese poblado del municipio de Riberalta, en el departamento de Beni. Las llamas pasaban como si nada de una casa a otra. Un hombre arrodillado e impotente miraba cómo ese infierno destrozaba su vivienda hecha con madera y techo de palma. Remy Gómez lloró, agarró a su familia y la abrazó. No podía creer lo que había pasado. Los incendios forestales en Bolivia este año dejaron varios bosques en cenizas: 9,8 millones de hectáreas quemadas, según cifras oficiales preliminares, aunque algunas organizaciones dicen que es mucho más. Casi 6 de cada 10 incendios en el país ocurrieron en bosques, y 68 % del total nacional sucedió en el departamento de Santa Cruz.

Bolivia estuvo en llamas por mucho tiempo, sobre todo, desde junio hasta octubre de este año; en noviembre, el Sistema de Información sobre Incendios para la gestión de recursos de la Nasa, Nasa Firms, continuaba registrando fuegos, a pesar de los anuncios oficiales de pausa ambiental, que en términos sencillos, consiste en la suspensión de permisos de quema y la prohibición de expedir otros nuevos. Las llamas se extendían, quemando todo lo que estaba a su paso, fruto de la combinación de factores como el cambio climático, la inefectividad o ausencia de sanciones a los infractores y las decisiones políticas.

Detrás de ese descontrol están las denominadas “normas incendiarias”, un conjunto de seis leyes y dos decretos supremos, más dos resoluciones de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra (ABT). Fueron expedidas con el propósito de ampliar la frontera agrícola de tres a trece millones de hectáreas en 10 años (hasta 2025), mediante desmontes, quemas y cambios de uso del suelo autorizados, pero terminaron favoreciendo la ocurrencia de incendios de grandes proporciones. Siete de ellas fueron aprobadas durante el gobierno de Evo Morales (2006-2019).

Estas metas hacen parte de la Agenda patriótica 2025, como se denominó el plan decenal del gobierno de Morales en el que plasmaba su visión de lo que debería ser Bolivia en el año 2025. Además, responden a los acuerdos a los que llegó su Gobierno con campesinos, empresarios y otros actores del sector productivo en la Cumbre Sembrando por Bolivia, efectuada en Santa Cruz, en abril de 2015. Estos documentos son públicos y están disponibles en los buscadores.

Remy Gómez arrodillado, mira con estupefacción cómo las llamas consumen la casa que construyó con sus propias manos. Esto sucedió el 3 de octubre de 2024 en la comunidad Nueva Generación en Riberalta | Foto: Redes Sociales

EL DEBER y CONNECTAS hicieron una revisión de estas normas y, también consultaron la visión de expertos acerca de cómo este marco legal impulsado desde el Estado legalizó y promovió los desmontes y los chaqueos. Varios de ellos como Gonzalo Colque, investigador de la Fundación Tierra, hacen hincapié en que la mayor parte de los incendios ocurridos desde 2019 hasta hoy fueron en las zonas de ampliación de la frontera agrícola hacia la Chiquitania y el municipio de Guarayos. Señalan directamente al Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) y la ABT de haber aumentado drásticamente las autorizaciones de quemas y de facilitar los desmontes sin mayor trámite en determinados asentamientos.

Colque remarca que el desmonte legal se multiplicó por seis desde que entraron en vigencia la Agenda Agropecuaria 2025 y los acuerdos de ampliación de la frontera agrícola y destaca que en 2021-2023, las hectáreas autorizadas para desmonte por la ABT suman 625 mil (en ese momento Luis Arce ya era presidente de Bolivia).

El gobierno de Arce también ha continuado con las actualizaciones de los planes de manejo de áreas protegidas. Un ejemplo es el del Área Natural de Manejo Integrado (ANMI) San Matías, donde se eliminan las Autorizaciones Transitorias Especiales (ATE, antes llamadas concesiones forestales), destinadas al manejo forestal sostenible, a pesar de que las licencias no han caducado en la mayoría de los casos.

Ni el INRA ni la ABT respondieron a los requerimientos que, por escrito, les hicieron EL DEBER y CONNECTAS. Se les consultó en qué medida trabajan en el cumplimiento de los objetivos de la Agenda Patriótica y en la factibilidad o no de anular las leyes cuestionadas; se les solicitó información estadística de autorizaciones de desmontes y quemas, de asentamientos de nuevas comunidades, de los objetivos de las recientes modificaciones normativas que facilitan los cambios en el uso del suelo, de la restauración de bosques que figura en la ley y de la capacidad de fiscalizar el cumplimiento de esta reforestación, entre otros puntos.

La siguiente tabla resume el contenido de las normas cuestionadas por ambientalistas y legisladores de oposición porque consideran que los desmontes y cambios en el uso del suelo traen consigo degradación de bosques e incendios forestales.

Para explicar su posición, los expertos consultados para este reportaje citan varios argumentos.

• El primero, recalcan, es que la Asamblea Legislativa Plurinacional - ALP (el Congreso), en vez de frenar el desmonte ilegal, expidió la Ley 337, de Apoyo a la Producción de Alimentos y Restitución del Bosque, que regularizó la degradación ilegal de los suelos en cualquier tipo de superficie. Se la conoce como la ley del ‘perdonazo’ porque otorgó amnistía a los autores de desmontes y quemas sin autorización en Tierras de Producción Forestal Permanente (TPFP), a cambio de una multa y de inscribirse en el Programa de Producción de Alimentos y Restitución de Bosques. Inicialmente, se aplicaba a las infracciones cometidas entre el 21 de julio de 1996 y el 31 de diciembre de 2011, pero mediante tres prórrogas consecutivas de los plazos —a través de nuevas leyes— se extendió hasta 2017.

• Otra razón de su inconformidad es que a estos ‘perdonazos’ se suman disposiciones legales como la Ley 741, que autoriza desmontes y quemas para actividades agrícolas y pecuarias en hasta 20 hectáreas por familia en cada comunidad, y con trámites cada vez más sencillos. Así, por ejemplo, para desmontar en tierras tipo TPFP o en las que tienen cobertura boscosa, ya no es necesario presentar Planes de Ordenamiento Predial o Planes de Gestión Integral de Bosque y Tierra. Tampoco hay que pagar patentes por superficie de desmonte. Cada vez que hay deforestación, los desechos vegetales deben ser quemados, bajo el riesgo de que el fuego se descontrole por el agravamiento de la sequía en el último tiempo, y los vientos fuertes de agosto y septiembre, enfatizan los expertos consultados.

  “La Ley 741 habilita y facilita nuevos asentamientos en bosques y tierras fiscales autorizados por el INRA. Cada beneficiario puede solicitar legalmente a la ABT el desmonte de hasta 20 hectáreas, es decir que si una comunidad tiene 20 beneficiarios, el desmonte total será de 400 hectáreas degradadas y quemadas legalmente, con un impacto ambiental negativo”, explica Jhovana Morales, abogada de la Fundación Tierra.

• Un argumento adicional tiene que ver con otras normas incendiarias como el Decreto Supremo 3973 que modificó el Decreto Supremo 26075 y que autoriza el desmonte de actividades agropecuarias en tierras privadas y comunitarias de Santa Cruz y Beni. Hoy, a un poco más de cinco años, y muchas más medidas legales adoptadas, los resultados son desastrosos.

  Solo en Beni —el segundo territorio más afectado por el fuego desde 2019 a escala nacional— con la aprobación de la modificación de su Plan de Uso del Suelo (PLUS) en 2021, se puede destinar el 39,8 % de su territorio para uso agropecuario. De esa superficie, 5,5 millones de hectáreas son para uso agropecuario extensivo en todo el departamento y unas 301.500 hectáreas para uso intensivo en las provincias Cercado y Marbán, colindantes con el departamento de Santa Cruz.

  Vincent Vos, biólogo y parte del equipo de profesionales del Instituto de Investigaciones Forestales de la Amazonía de la Universidad Autónoma de Beni, considera que los resultados de pérdidas de bosques en el país se deben a la modificación del Plan de Uso del Suelo (PLUS) que realiza cada departamento. En su opinión, el nuevo PLUS del Beni que, remarca, se hizo excluyendo al sector indígena, más la modificación del Decreto Supremo 26075, permitieron la expansión agrícola y ganadera, lo que ocasionó la pérdida de bosques en gran magnitud y los incendios forestales. Entre otras consecuencias del desastre señaló la extinción de variedades de mariposas y orquídeas.

  “El PLUS debería ser oficialmente una herramienta de planificación para optimizar el uso de suelos que son agrícolas, pero garantizando el cuidado de los suelos con vocación forestal. Pero con este PLUS se permite cambiar el modelo de desarrollo y la vocación productiva del Beni. Solo se ve un interés de un grupo de empresarios para modificar la matriz productiva”, cuestiona Vos.

• Los expertos consultados añaden otra razón para pedir la abrogación de estas normas: con resoluciones administrativas emanadas de la ABT se reforzó el cambio del uso del suelo en Bolivia. Eso significa que las más de 41 millones de hectáreas que eran tierra de producción forestal permanente ya no tienen que destinarse únicamente a reservas y manejos sostenibles maderables y no maderables. Además, aseguran que la falta de reglamentación de algunas de esas normas es otro factor que contribuye a la impunidad de infractores y delincuentes. Este tema lo desarrollamos en detalle en la nota “Los bosques se hacen cenizas en Bolivia y la justicia no castiga a los culpables”.

• Una objeción adicional tiene que ver con la falta de reglamentación de la Ley 1171 del 25 de abril de 2019. Esta dispone los lineamientos de la política nacional de manejo integral del fuego y establece un régimen de sanciones administrativas por la realización de quemas sin autorización.

  Dichas sanciones, que son determinadas por el tipo de propiedad y por la hectárea quemada, son valoradas con la Unidad de Fomento de Vivienda (UFV), un índice diario calculado con base en la inflación, que equivale a 2,3 bolivianos (ni un cuarto de dólar), y que varía desde 243 bolivianos (unos 25 dólares) por hectárea si es propiedad empresarial agrícola-ganadera, hasta 48 bolivianos (casi 5 dólares) por hectárea quemada para pequeña propiedad agrícola.

  Hasta la fecha, la Ley 1171 seguía sin reglamentación y sin ser abrogada. Sobre la 1171, la abogada Jhovana Morales, de la Fundación Tierra, criticó que, en la parte de las sanciones, se dividió entre quemas (controladas), sujetas a infracciones administrativas, e incendios (descontrolados), supeditados a la vía penal. Según ella, en las quemas se establecía una multa específica por tamaño de la propiedad, pero en los incendios hubo un vacío en la reglamentación.

  “Nunca crearon el reglamento porque no se podía cuantificar monetariamente el daño ocasionado al medio ambiente. Al no hacerse ese reglamento, existe responsabilidad administrativa para todos los funcionarios, y de ahí se desprende la impunidad ante los incendios”, cuestiona.

  Morales dijo que esta ley 1171 nunca se aplicó, excepto a la hora de recaudar. “La pregunta es ¿en qué quedan todos los procesos penales iniciados por la ABT?”, interpeló.

Quemas sin precedentes

Según datos publicados en la página digital del Viceministerio de Defensa Civil, la entidad encargada de gestionar y atender los desastres naturales, entre 2015 y 2023 se quemaron 40.855.628 de hectáreas de “bosque y pastizales”, producto de los incendios forestales.

En ese período, 2019 fue un año crítico para Bolivia. Antes del estallido de la crisis política y social que terminó con la era de Evo Morales en el poder, se quemaron 6,4 millones de hectáreas. El 31 % del área afectada fue bosque, el restante 69 % correspondió a pastizales. Esa pérdida nunca antes se había sufrido. Si esas cifras parecían altas, ahora son peores.

Sumando los 40,8 millones de hectáreas que se quemaron en la última década y lo que se quemó este año —9,8 millones de hectáreas—, la cifra llegaría a ser más preocupante: 50,6 millones de hectáreas de bosques arrasadas por el fuego entre 2015 y 2024. Esto estaría muy por encima de los 41 millones de hectáreas clasificadas como Tierras de Producción Forestal Permanente.

El informe de la Fundación Tierra sobre quemas de 2024 refleja que, como nunca antes, los territorios indígenas ocupan el primer lugar en cuanto al impacto del fuego: concentran el 28 % del área afectada.

Una de las comunidades golpeadas está en el territorio indígena chiquitano (TCO) Monte Verde, cuyas tierras tienen una destinación forestal casi en su totalidad, según la Ley del Plan de Uso del Suelo (PLUS) de Santa Cruz. Hasta el pasado octubre se había quemado cerca del 80 % de casi un millón de hectáreas que les pertenecen, justo cuando los habitantes de Palmarito de la Frontera estaban por coronar el sueño de tener un aserradero propio para multiplicar ganancias en su Plan de Manejo Forestal y obtener la certificación internacional.

“Ya estábamos por meter el aserradero. Eso lo teníamos bien marcado antes del fuego”, dice Mauricio Tomichá, presidente de la Organización Territorial de Base (OTB) de Palmarito de la Frontera, pero advierte que con los efectos de las llamas cuesta mucho volver a engranar. “Es tan perjudicial todo lo ocurrido que ni siquiera hemos cuantificado los daños. El paisaje que era verde hoy está convertido en cenizas, nos cuesta asimilar y seguro va a repercutir en nuestra reorganización. Sabemos que en cuatro o cinco años puede ocurrir lo mismo, aunque nunca antes se había quemado tanto”, lamenta.

Mauricio Tomichá, presidente de la Organización Territorial de Base (OTB) de Palmarito de la Frontera, explica cómo al sueño de progreso de su comunidad le ganó la furia del fuego | Foto: Fuad Landívar

Otra comunidad de Monte Verde es Madrecita, acechada por nuevos desmontes que datan de noviembre del año pasado.

Igual que en la Reserva Forestal y Área Protegida Municipal Bajo Paraguá, y en muchos puntos del Oriente boliviano y de la Amazonía paceña, en el límite con Madrecita los ‘asentamientos’ buscan consolidarse y ser reconocidos de modo alguno, incluso a través de figuras jurídicas como la posesión.

Lo confirmó un recorrido reciente por esa zona, en el municipio de Concepción, y un monitoreo a través del satélite Modis Terra, información que fue contrastada con los datos catastrales del INRA, y que a su vez arrojaron que se trata de tierras fiscales, es decir pertenecientes al Estado Boliviano. Esta presión ya funcionó en la Reserva Forestal Choré este año, donde se legalizaron autorizaciones irregulares del INRA con el Decreto Supremo 5202, de agosto de 2024.

La pasividad de los políticos

Ante los medios de comunicación, legisladores de oposición, activistas ambientales y expertos han pedido abrogar las normas denominadas incendiarias, o aprobar otras que eviten las quemas que, por lo general, suceden entre julio y noviembre de cada año. Sin embargo, varios de ellos como la senadora Cecilia Requena coinciden en que falta voluntad política para cambiar la situación.

En igual sentido se pronuncia Toribia Lero, asambleísta nacional indígena de oposición, que es crítica del modelo del MAS respecto al uso de tierra y desmontes. Al respecto afirma: “El modelo de desarrollo extractivista que es implementado por el gobierno del MAS desde 2006 es uno de los mayores causantes de la deforestación; los planes de desarrollo económico (PDES) que se aprueban cada 5 años y los 13 pilares de la Agenda Patriótica de la Bolivia Digna y Soberana dan los lineamientos de cómo se van a deforestar progresivamente los bosques. Para encubrirlo aprobaron la Ley de la Madre Tierra y la Ley de Derechos de la Madre Tierra, y una serie de medidas conocidas como leyes incendiarias. ¿Cómo contrarrestar la agenda de gobierno etnocida, biocida, ecocida? Luchando, es la sociedad civil la que debe organizarse y obligar al gobierno totalitario del MAS a cambiar el modelo de desarrollo”.

A su vez, el investigador Gonzalo Colque, de la Fundación Tierra, opina que una muestra de cómo se llegó al desastre ambiental actual es que diputados cruceños, interculturales (colonizadores) y autoridades nacionales se oponen por igual a la abrogación real de las “leyes incendiarias”, incluso después de diez millones de hectáreas quemadas, registradas hasta el 30 de septiembre.

Según el investigador Guillermo Villalobos, que es parte de la Fundación Solón, una organización que se dedica a defender los derechos de la Madre Tierra, el discurso gubernamental trata constantemente de desprenderse de cualquier responsabilidad, posicionando otros factores, como el cambio climático, el chaqueo ilegal o las sequías, como los únicos responsables de los incendios. En realidad —resalta— son muchos los factores que entran en juego, entre ellos las normativas públicas que responden a un modelo de desarrollo que prioriza la agroindustria y la ganadería extensiva por encima de la riqueza forestal.

El desmonte consiste en manipular mecánicamente el suelo para extraer material arbóreo, arbustivo y herbáceo; este trabajo se hace con la finalidad de transformar el suelo en tierra agrícola, ganadera o forestal. Mientras, el chaqueo es una técnica tradicional de agricultura en la que se tala y quema la vegetación de un terreno para cultivarlo; se lleva a cabo en tres etapas: se derriban los árboles, se quita la maleza y luego se queman los desechos.

Los intentos por frenar las leyes incendiarias no han faltado. El 11 de septiembre de 2024 Bolivia dio un paso cuando el presidente Luis Arce aprobó el Decreto Supremo 5225, que en esencia declara una pausa ambiental ecológica en el país. Además de suspender y prohibir la emisión de autorizaciones de quemas dictadas por la ABT, establece que las tierras fiscales destruidas por quemas no estarán disponibles durante cinco años. También incluye tareas de repoblamiento de fauna y flora en áreas protegidas, reservas forestales y tierras fiscales. Poco después, el presidente Luis Arce habló de ampliar esta pausa a diez años.

Organizaciones no gubernamentales advierten sobre el peligro de hablar de “repoblamiento” y no de restauración, ya que este término no necesariamente exige reponer la flora original, y podría más bien abrir paso a especies cuestionadas, como la palma africana.

Otro paso para abrogar varias de las leyes cuestionadas lo dio el Senado. En su intento por apagar este fuego, en esta instancia legislativa se abrogaron las leyes 337, 741 y 1171, tres normas de muchas, pero no hubo el mismo consenso en Diputados, donde los proyectos quedaron estancados.

El 29 de octubre de este año, nuevamente el Senado intentó llevar a cabo la votación del proyecto Ley 240 por los bosques y otros sistemas de vida, presentado por oficialistas y opositores, para frenar quemas y desmontes. De los 36 senadores y suplentes habilitados para votar, 27 estuvieron presentes durante toda la sesión, pero 19, votaron por aplazar la discusión.

Otro intento por prevenir incendios forestales y restaurar las áreas afectadas es el proyecto de ley 003 de los senadores de la agrupación política Comunidad Ciudadana (CC). “Cualquier sector productivo que tenga una noción de futuro mediano tiene que estar del lado de quienes estamos tratando de evitar más incendios, porque al final se van a quedar sin agua. Y sin agua, el sector agropecuario no existe, para no mencionar los alimentos, las ciudades, la vida y la industria”, resalta Cecilia Requena, legisladora de CC.

Alcides Vadillo, de Fundación Tierra, considera que la pausa ambiental es una medida digna de ser valorada en el país, porque claramente da una tregua a la flora y la fauna. “Lo único que vemos que en serio apunta a algo y que aporta es la pausa ecológica —dice—. Después de eso no se ha creado ningún fondo económico especial, no existe una política para atender ni a la gente ni a las áreas que han vivido este desastre. Lo único rescatable en este momento es la pausa ecológica. Es importante reivindicarla porque nos parece que es la línea sobre la que hay que seguir, se trata también de dar tiempo al bosque para que se restituya”.